Interpretive analysis of the
presidential vacancy due to moral incapacity in Peru
Bardales-del-Aguila,
Lionel [
1Universidad Nacional de San Martín, Tarapoto, Perú
* lbardales@unsm.edu.pe
Recibido: 14/11/2021;
Aceptado: 15/12/2021;
Publicado:
20/01/2022
Resumen: El
propósito del artículo fue analizar la figura de la vacancia presidencial por
permanente incapacidad moral prescrita en el numeral 2 del art 113° de la
Constitución Política del Perú. El tipo de investigación fue cualitativa, de nivel
descriptivo y diseño hermenéutico-interpretativo. Se aplicó las técnicas de
interpretación jurídica y del derecho comparado. El estudio analiza la vacancia
del Presidente de la República Martín Alberto Vizcarra Cornejo. Los resultados
expresan que, no existen antecedentes en las constituciones de los países
vecinos sobre esta figura, lo que sí presentan es “la incapacidad física y
mental”. En Estados Unidos, se aplica el “impeachment” o juicio político, es
análogo a lo prescrito en los artículos 99° y 100° de Constitución Peruana
sobre el “antejuicio” y “juicio político”; que, a diferencia de la vacancia por
incapacidad moral, el proceso se inicia con una acusación por infracción
constitucional, con contenido penal que determinan la destitución e inhabilitación
del funcionario o la acusación ante la Corte Suprema. En conclusión, la
categoría de la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, se
superpone con el “antejuicio” y “juicio político” por carecer de contenido, son
susceptibles de quedar bajo el criterio subjetivo y autoritario del
congresista. Siendo necesaria la reforma
de los artículos 113°, 99° y 100° de la Constitución Política a través de una
Ley de Desarrollo, que aclare y precise el contenido de la vacancia
presidencial por incapacidad moral y lo relacionado con el “antejuicio” y
“juicio político”.
La crisis
política en Perú se ha convertido en una constante y forma parte del historial
de vida republicana. Al realizar un breve recorrido histórico de esta
situación; juristas y constitucionalistas, como García, Landa, Galindo, Praeli
y otros, consideran que ello tiene que ver que ver con la aplicación de modelos
políticos que por lo general han oscilado entre un régimen presidencialista
fuerte, un régimen presidencial moderado, en permanente conflicto con el modelo
parlamentario; por lo que consideran que en Perú prima un modelo híbrido denominado
Presidencialismo parlamentario.
Landa Arroyo,
citado por Melgar Bendezú (2019);
menciona que la vida política constitucional en Perú ha dependido de los hechos
políticos y militares, y que los operadores políticos no han sabido ponerse de
acuerdo y lograr consensos para un pacto social y el logro de un estado de derecho
duradero.
En 1912 García Calderón, explicaba como causa de ello a que en el Perú
no contaba con una clase política con la suficiente formación ni con el hábito
de la libertad, dando lugar a la concentración de poder, la carencia de
control, “la evolución política peruana se expresara en dos formas: exceso de
gobierno o de anarquía” (Melgar Bendezú, 2019).
Flores Galindo, citado por Melgar Bendezú (2019), hace
referencia a la inestabilidad política del país; y que ella tuviera como causa
“al vacío dejado por la aristocracia colonial, brecha que dejó el control de
los aparatos estatales en el ejército”.
En este contexto, el “constitucionalismo peruano”; adoptó las teorías y
modelos políticos desarrollados por los maestros del contractualismo como
Montesquieu, Rousseau, Locke y otros que postulan la teoría de la separación de
poderes y el control político como recurso del sistema democrático para evitar
el abuso de poder y la instauración de la tiranía.
El principio
de la separación de poderes se recoge en la Declaración del Buen Pueblo de
Virginia y en las Constituciones de Maryland y North Carolina; pero sobre todo
inspiraba las Constituciones de Pensilvania y Vermount. Las dos instituciones
más importantes de la Constitución de Pensilvania, el Consejo y la Asamblea
legislativa, eran elegidos por el pueblo y la pertenencia a ambas era
incompatible. En 1776 la doctrina de la separación de poderes era el único
principio coherente de gobierno constitucional sobre el que establecer una
Constitución que rechazase la monarquía y la aristocracia (Domingo García, 1991).
Luego de
instaurada la República, el debate se trasladó a determinar la forma de
gobierno, en los modelos vigentes estaban presentes el presidencialismo y el
parlamentarismo. Según García (1981) citado en (Domingo
García, 1991) “Al igual que el resto de la América Latina, el Perú
siguió el modelo presidencial creado por los Estados Unidos”. El
presidencialismo consiste en entregar el centro de decisiones al jefe del Estado,
quien, al mismo tiempo, es jefe de Gobierno, dentro de un esquema en el cual
hay un sistema rígido de separación de poderes (no hay ministros que refrenden
actos del presidente ni tampoco controles políticos del Parlamento sobre el
Ejecutivo). El Ejecutivo no debe su elección al Congreso, sino al pueblo.
Por otro lado,
el parlamentarismo, que tiene su origen en Europa bajo este modelo, es el
Congreso o Legislativo quien tiene el control del poder estatal, el Jefe de
Estado es designado por el Legislativo, existe un poder dual, jefe de Estado y
jefe de Gobierno por otro, existe el control político; en caso de conflicto
entre ambos poderes, puede optarse por la disolución del Congreso, convocando
de inmediato a elecciones generales (Domingo
García, 1991).
De igual forma
García (1981) citado en (Domingo García, 1991)
menciona que, a raíz de la constitución francesa de 1958, se instituye una
nueva forma de gobierno llamado “semipresencial”, término usado por Duverger.
El cual tendría las siguientes características: a) elección del presidente por
sufragio universal; b) atribuciones propias y significativas del presidente de
la República, y c) existencia paralela de un Gobierno (Gabinete y primer
ministro), que tiene actividades y poderes propios e independientes del
presidente y que además responde ante el Parlamento. Señala Duverger que estos
elementos deben ir acompañados unos de otros para que la categoría por él
creada pueda ser empleada con propiedad.
Como se puede observar el actual sistema político peruano normado en la
Constitución Política de 1993, ha establecido un sistema “híbrido” o “mixto” o
“semipresidencial”. En efecto, si bien el Perú aceptó desde un principio el modelo
presidencial de Gobierno, fue introduciendo diversos elementos de control al
presidente, que venían de la tradición parlamentaria, todo lo cual empezó a
mediados del siglo xix y culminó, como ya se indicó, con la Carta de 1933 (Domingo García, 1991).
García
concluye indicando que es complicado afirmar que la forma de gobierno del Perú
sea mixta, porque, sería una nueva creación y ello no sucede así, indicando que
se trataría de un “presidencialismo disminuido, atenuado o frenado, toda vez
que las grandes decisiones las tiene en última instancia, el presidente de la
República, atemperado por controles y, en cierto sentido, por la opinión
pública y los partidos políticos” (Domingo
García, 1991).
Atendiendo a García, se podría inferir que, en el Perú, la disputa
estaría viva, entre el Presidencialismo y el Parlamentarismo, por lo que muchas
veces es recurrente escuchar en que “El parlamento es el primer poder del
estado”. Quizá esta dualidad ha llevado al constituyente a establecer
instituciones como el de “la cuestión de confianza”, “el cierre del Congreso”,
“la vacancia presidencial”, “la censura”, “la acusación constitucional”, “el
antejuicio político” y el “juicio político”. Como recursos de freno y
contrapeso a la acción por parte de ambos poderes del Estado.
Es a partir del 2000, en que el país ingresa a una relativa estabilidad
política, que fuera interrumpida, por la instauración de un nuevo tipo de golpe
de Estado, ya no ejecutado por las fuerzas armadas, sino desde las entrañas
mismas de los órganos constitucionales, sea del poder ejecutivo o el
legislativo. Ello a raíz de las graves denuncias de corrupción por los casos
“Lavajato-Odebrecht” y “Cuellos Blancos” que involucran a ex Presidentes de
Perú, funcionarios del estado y magistrados de la Corte Suprema, del Ministerio
Público y de otros organismos constitucionales autónomos, en aplicación de la
norma constitucional.
En este artículo analizamos una de las figuras del control político
establecidos en el inciso 2, artículo 113 de la Constitución Política que
faculta al Legislativo a vacar al Presidente por la “permanente incapacidad
moral”. Que como es conocido tuvo como epílogo la vacancia del Presidente
Martín Alberto Vizcarra Cornejo.
Esta vacancia fue el detonante de una serie de acontecimientos causados
por la pugna y la permanente disputa entre el Legislativo y el Ejecutivo, dando
lugar a la protesta social y movilización de amplios sectores de la sociedad
cuyo desenlace fue muerte de dos manifestantes, obligando a la renuncia de los
nuevos ministros y del Presidente designado por el Congreso. El Congreso de la
República eligió como nuevo Presidente al congresista Francisco R. Sagasti
Hoccháusler. De esta manera Perú, en un fenómeno sin precedentes; tuvo tres
presidentes en una semana, evidenciando una agitada y complicada situación
política (Sierra Casanova, 2021).
A consecuencia de la elección del nuevo Presidente de la República,
Pedro Castillo Terrones, los partidos políticos de oposición, con mayoría
congresal; se resisten a reconocer el triunfo del nuevo gobernante e insistentemente
vienen anunciando la aplicación de la vacancia presidencial por “incapacidad
moral”. Ante lo cual Legislativo y Ejecutivo se centraban en una pugna por el
“control político”. Llevando a proponer modificaciones a la Constitución Política
en torno a las figuras de la “cuestión de confianza”, “cierre del congreso” y
“la vacancia por incapacidad moral”.
Ante esta situación, es pertinente analizar la figura de la “permanente
incapacidad moral declarada por el
congreso”, planteándonos las siguientes interrogantes: ¿Cuáles son los
criterios de contenido para la determinación de la incapacidad moral del
Presidente?, ¿Las decisiones del Legislativo para la determinación de la
vacancia presidencial por incapacidad moral se encuentran debidamente motivados?,
¿Existe claridad conceptual sobre la figura de la incapacidad moral
establecidos en la constitución Política?, ¿Cuál fue el motivo o naturaleza de
esta figura por la que el legislador optó por esta norma?, ¿Constituye la
vacancia por incapacidad moral la figura más adecuada para resolver este tipo
de conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo?.
El artículo busca describir el proceso de vacancia por incapacidad moral
en el Perú, interpretar la figura de la vacancia por incapacidad moral aplicando
las técnicas de la interpretación jurídica: literal, histórica, sistemática,
filosófica y del derecho comparado y proponer las medidas correctivas
necesarias para resolver la vaguedad e indeterminación de la “vacancia por
incapacidad moral”.
Se empleó una
investigación cualitativa, diseño hermenéutico interpretativo, los
métodos de investigación aplicados fueron: El estudio de caso, para lo cual se
analizó la vacancia por incapacidad moral del ex Presidente de la República
Martín Alberto Vizcarra Cornejo, las técnicas interpretativas judiciales y
constitucionales como: análisis literal, histórico, sistemático, filosófico y
del derecho comparado. Para lo cual se recurrió a la revisión de diferentes
fuentes bibliográficas.
Como es conocido, la investigación cualitativa no pretende probar
hipótesis, así el presente artículo se limita a interpretar desde las
perspectivas mencionadas la figura de la vacancia presidencial por incapacidad
moral prescrita en el inciso 2 del artículo 113° de la Constitución Política en
el contexto del sistema político peruano.
García Chavarri (2013) desarrolló
un estudio histórico, jurídico y político sobre esta figura constitucional,
fijando sus antecedentes en el juicio político o “Impeachment” inglés y norteamericano, en los siguientes panoramas:
Estados Unidos
Según
García, la Constitución Federal de los Estados Unidos de Norteamérica de 1,787
establece en su artículo 2º, primera sección, cláusula 6º:
En caso de que el Presidente sea
separado de su puesto, de que muera, renuncie o se incapacite para dar
cumplimiento a los poderes y deberes del referido cargo, este pasará al
Vicepresidente y el Congreso podrá prever por medio de una ley el caso de
separación, muerte, renuncia o incapacidad, tanto del Presidente como del
Vicepresidente, y declarar qué funcionario fungirá como Presidente hasta que
desaparezca la causa de incapacidad o se elija un Presidente.
De lo anterior se colige que, las causales de vacancia están
delimitadas, por las cuales el Congreso norteamericano las asume como tales:
sea muerte, renuncia, incapacidad. En caso de la separación por juicio político
denominado impeachment; obedece a un
proceso con las debidas garantías en el que el Presidente es acusado por el
tribunal de Justicia a través del Senado; en la mayoría de juicios políticos
han concluido dando la razón y absolviendo de las acusaciones a los Presidentes
y otras figuras del Poder político o judicial.
Argentina
El
artículo 88º de la Constitución Nacional de la República Argentina de 1994
señala que:
En caso de enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia o
destitución del presidente, el Poder Ejecutivo será ejercido por el
vicepresidente de la Nación. En caso de destitución, muerte, dimisión o
inhabilidad del presidente y vicepresidente de la Nación, el Congreso
determinará qué funcionario público ha de desempeñar la Presidencia, hasta que
haya cesado la causa de la inhabilidad o un nuevo presidente sea electo.
Como se puede observar la Constitución Argentina, no prevé causales de vacancia para el cargo de
Presidente, solo se refiere a casos de destitución, muerte, dimisión o
inhabilidad, otorga la facultad al congreso determinar al reemplazante en forma
temporal.
Bolivia
La
figura de la vacancia constitucional en Bolivia se encuentra normada en la
Constitución Política de 2009, la cual contempla la figura de la vacancia
presidencial bajo los términos de cesación del mandato, prescrito en los
artículos 170° y 171°; en el que se observa que las causales de la cesación del
mandato son objetivas: muerte, renuncia a ser aceptada, ausencia o impedimento definitivos,
sentencia condenatoria ejecutoriada y revocatoria popularmente acordada. Las
causales se encuentran fijadas en forma clara y precisa.
Brasil
El
régimen presidencialista de la República Federativa de Brasil, no precisa de
manera concreta la vacancia presidencial; el artículo 83 de la Constitución
establece que “O Presidente e o
Vice-Presidente da República não poderão, sem licença do Congresso Nacional,
ausentarse do País por período superior a quinze dias, sob pena de perda do
cargo”.
Como se observa las causales de vacancia están precisadas como los
dispuesto sobre los plazos para la toma de posesión de mando o el no regreso al
país en el plazo indicado por el Congreso. Los artículos 83° y 85° de la
Constitución brasilera, establece las causales de vacancia por incumplimiento
de funciones, que en caso de delitos comunes sentenciado por el Tribunal
Federal Superior. En este caso tiene parecido con el juicio político -impeachment- cuya acusación es aprobada por la Cámara de
Diputados y resuelta por el Senado.
Chile
La
Constitución Política de la República de Chile de 1980, en el artículo 29|: en
forma extensa se refiere a las causales de sucesión “por impedimento temporal,
sea enfermedad, ausencia del territorio u otro grave motivo”, estableciendo un
orden de precedencia sucesoria de presentarse la ausencia del Presidente de la
República en los términos siguientes:
El Presidente de la República no
pudiere ejercer su cargo, le subrogará, con el título de Vicepresidente de la
República, el Ministro titular a quien corresponda de acuerdo con el orden de
precedencia legal. A falta de éste, la subrogación corresponderá al Ministro
titular que siga en ese orden de precedencia y, a falta de todos ellos, le
subrogará sucesivamente el Presidente del Senado, el Presidente de la Cámara de
Diputados y el Presidente de la Corte Suprema.
En el segundo párrafo, se refiere a la “vacancia del cargo de Presidente
de la República, se producirá la subrogación como en las situaciones del inciso
anterior”; estableciendo los procedimientos para elegir al sucesor, que en caso
de producirse faltando menos de dos años para la próxima elección, el
Presidente es elegido por el congreso, si la vacancia se produjere faltando dos
años o más para la próxima elección, el Vicepresidente está facultado a
convocar a elecciones presidenciales. El mandato del Presidente elegido es para
completar el periodo interrumpido.
Colombia
La
vacancia presidencial se encuentra regulada en el artículo 194° de La
Constitución de Colombia de 1991, bajo los términos de “falta absoluta”. Así, se lee lo siguiente:
Artículo 194. Son faltas absolutas del Presidente de la República su
muerte, su renuncia aceptada, la destitución decretada por sentencia, la
incapacidad física permanente y el abandono del cargo, declarados éstos dos
últimos por el Senado. Son faltas temporales la licencia y la enfermedad, de
conformidad con el artículo precedente y la suspensión en el ejercicio del
cargo decretada por el Senado, previa admisión pública de la acusación en el
caso previsto en el numeral primero del artículo 175.
Como puede leerse, la vacancia
presidencial colombiana responde a causales objetivas: “muerte, renuncia
aceptada, destitución por sentencia condenatoria, incapacidad física permanente
y abandono del cargo”. Todos estos
supuestos son comprobables en la que su comprobación es verificable (muerte,
destitución por sentencia, incapacidad física permanente) sin que ello
signifique una evaluación del desempeño presidencial, el cual, para ser
compatible con el modelo de sistema de gobierno, debe extenderse por todo el
periodo fijado constitucionalmente.
Ecuador
La
Constitución de la República de Ecuador de 2008 regula la figura de la vacancia
presidencial en los siguientes términos: Art. 145.- La Presidenta o Presidente
de la República cesará en sus funciones y dejará vacante el cargo en los casos
siguientes: 1. Por la terminación del período presidencial, 2. Por renuncia
voluntaria aceptada por la Asamblea Nacional, 3. Por destitución, de acuerdo a
lo dispuesto en la Constitución, 4. Por incapacidad física o mental permanente
que le impida ejercer el cargo, certificada de acuerdo con la ley por un comité
de médicos especializados, y declarada por la Asamblea Nacional con los votos
de las dos terceras partes de sus integrantes,
5. Por abandono del cargo, comprobado por la Corte Constitucional y
declarado por la Asamblea Nacional con los votos de las dos terceras partes de
sus integrantes, 6. Por revocatoria del
mandato, de acuerdo con el procedimiento establecido en la Constitución”.
Se observa que el constituyente ecuatoriano, ha tenido mucho cuidado en
fijar las causales de la cesación del Presidente de la República, la cual pasa
por ser comprobada por otra instancia, reduciendo la posibilidad de que el
congreso sea la instancia única para esta decisión. Así, por ejemplo, “la causal de incapacidad
mental permanente –utilizada para el caso de Abdalá Bucaram en 1997- se
encuentra meticulosamente detallada al exigirse que ella se encuentre
certificada de acuerdo con la ley por un comité de médicos especializados”.
Quintero Jaramillo & López Viteri (2018),
elaboró un cuadro comparativo donde analiza los artículos de las constituciones
políticas de los diferentes países latinoamericanos. En el caso de las constituciones
políticas de los países de América Central, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
México, Panamá y República Dominicana, no contemplan la figura de la cesación
por incapacidad física o mental, menos aún mencionan la “incapacidad moral”
como causas de incapacidad y cesación.
Tabla 1. Análisis comparativo de las Constituciones políticas de los países de
América del sur sobre vacancia presidencial
|
Argentina |
Chile |
Paraguay |
Perú |
Uruguay |
Venezuela |
|
Art. 88 Contempla la cesación por Enfermedad y la decisión última la tomará el Congreso. |
Art. 29 Contempla la cesación por Enfermedad y la decisión última de la
Cámara de Diputados |
Art. 225 No existe la figura de cesación por enfermedad o incapacidad física o mental |
Art.113 Estipula permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso |
Art. 155 En caso de renuncia, incapacidad permanente Declarada por la Cámara de Senadores |
Art. 233 Incapacidad física o mental permanente certificada por una junta médica
Aprobación de la Asamblea Nacional. |
Fuente:
Reproducido de Jaramillo & López Viteri
(2018).
Según la Tabla
1, tres Constituciones no poseen cesación por incapacidad
física y/o mental. A diferencia de las Repúblicas de Perú, Uruguay y Venezuela
que abordan el término incapacidad de manera similar. Es necesario destacar que
la Constitución del Perú es la única que alude al término de “permanente
incapacidad moral y física”. Mientras que Uruguay solamente expresa la incapacidad
permanente. Por último, Venezuela al igual que Ecuador, determina la cesación
por incapacidad física o mental, que
en el caso de estos dos países mencionan que debe ser certificada por una junta
médica y la decisión pasa por la aprobación del Congreso y/o la Asamblea
Nacional.
Bregaglio et al. (2021) mencionan
que el primer antecedente de la vacancia presidencial por incapacidad moral lo
encontramos en las constituciones de 1828 y 1834, si bien es cierto no se
refieren al término “vacancia” sino con los términos de “reemplazo” del
Presidente “en casos de imposibilidad física o moral”. La vacancia como tal,
fue incluida por la Constitución de 1834; aunque solo se consideró la
“incapacidad física y mental”, estando exenta el término “incapacidad moral”.
Por su parte, García Chavarri (2013)
menciona que fue la Constitución Política de 1839 “la primera en contemplar la
figura de la incapacidad moral como causal de vacancia en el ejercicio del
cargo presidencial” bajo los términos de “perpetua imposibilidad moral” (artículo
81º). En la Constitución de 1856 en su artículo 83° aparece normada bajo el
término de “incapacidad moral”; igualmente en la Carta de 1860 (artículo 88º),
se menciona con los términos de “perpetua incapacidad moral del Presidente”.
Posteriormente las Constituciones de 1867, 1920, 1979 y 1993 contemplan
la causal de incapacidad moral, la Carta de 1920 en su artículo 115°, inciso 1,
hace el agregado de “permanente incapacidad moral del Presidente declarada por
el congreso”. Este último párrafo aparece en el texto constitucional de 1933
(artículo 144º, inciso 1). La Constitución de 1979 lo establece en el artículo
206º, inciso 1. Finalmente, la Carta actual de 1993 contempla la causal bajo la
frase de “permanente incapacidad moral” (artículo 113º, inciso 3).
El primer Presidente del Perú en ser vacado bajo el recurso de la causal
de incapacidad moral fue José Mariano de la Riva Agüero y Sánchez Boquete en
1823, dicha vacancia se debió a las pugnas políticas entre Riva Agüero y el
Congreso.
Según el Tribunal Constitucional (2020),
Sentencia recaída en el Expediente N° 0002-2020-CC/TC, voto singular del
magistrado Espinoza Saldaña, párr. 49.
Aclara: El retiro de José Mariano de la Riva Agüero y Sánchez Boquete de la
Presidencia de la República por parte del Congreso en 1823 es referido como el
primer antecedente histórico de la aplicación de la vacancia presidencial por
incapacidad moral. Sin embargo, cabe resaltar que en dicha época esta figura
aún no formaba parte del ordenamiento jurídico peruano.
En 1914, Guillermo E. Billinghurst Angulo también fue vacado en
aplicación de la causal de incapacidad moral. Como en el caso anterior, y tras
un intento de disolver el Congreso y convocar a consulta popular, determinaron
su destitución, causada por su mala relación entre el ejecutivo y el
Legislativo.
El año 2000 registra la vacancia presidencial por incapacidad moral del
entonces Presidente Alberto Fujimori Fujimori. Como es sabido, Alberto
Fujimori, fuga del país, y desde Japón vía fax comunica al Congreso de la
República su renuncia al cargo. Este, no acepta la renuncia y declara la
vacancia de su mandato por incapacidad moral, la que fue acordada por el voto
aprobatorio de la mayoría simple de los congresistas presentes en el hemiciclo (García Chavarri, 2013).
El proceso de vacancia presidencial por “permanente incapacidad moral”
de Pedro Pablo Kuczynski, se desarrolla en dos etapas: La primera, fue
rechazada logrando 79 votos a favor, 19 en contra y 21 abstenciones. Para
declararse la vacancia se necesitaba de una mayoría de dos tercios del total de
130 congresistas (87 votos a favor).
La “crisis presidencial" recrudeció luego de que se dieran a
conocer documentos remitidos por la empresa Odebrecht a una comisión
investigadora del Congreso, según los cuales dicha compañía había realizado
años atrás pagos por servicios recibidos de las empresas First Capital y
Westfield Capital, propiedad de Kuczynski. Dadas las sospechas de actos de
corrupción, la oposición en el Congreso solicitó al presidente su renuncia o de
lo contrario iniciarían para declarar la vacancia. El 14 de diciembre, el
presidente anunció que no renunciaría.
Esto aceleró el segundo pedido de vacancia agravado por los hechos y
acontecimientos políticos sobre negociaciones indebidas entre PPK y un sector
de la bancada fujimorista, referidos a la compra de votos de respaldo a cambio
de la medida de prisión de Fujimori. El 15 de marzo del 2018, el Congreso
volvió a aprobar la moción de vacancia al presidente. Esta vez fue por “incapacidad
moral”. La moción tenía el respaldo mayoritario del Congreso; obligando a
Kuczynski a renunciar un día antes. La vacancia estaba cantada porque si no
renunciaba, hubiese terminado vacado en aplicación del numeral 2° del artículo
113° de la Constitución Política del Perú. Asumiendo el mandato presidencial el
Vicepresidente de la República.
En el 2020, en pleno estado de emergencia nacional por la pandemia del
COVID-19; se produce la vacancia presidencial de Martín Vizcarra, en un hecho
sin precedentes el Congreso de la República, en aplicación del artículo 113°,
numeral 2 de la Constitución Política acuerda la vacancia presidencial en
aplicación de la “permanente incapacidad moral”. Esto como resultado de unas
persistentes controversias entre el Ejecutivo y Legislativo, ocasionados
anteriormente por el “cierre del congreso” y por la debilidad del Ejecutivo al
no contar con representantes en el Parlamento.
En los cuatro ejemplos mencionados anteriormente, se observaron las
dificultades de la incapacidad moral como causal de vacancia del Presidente de
la República. En los casos de José Mariano de la Riva Agüero y Sánchez Boquete,
Guillermo E. Billinghurst Angulo y Vizcarra; las causas se deben a las
tensiones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo y al pésimo manejo de las
relaciones entre los poderes del Estado.
En ese contexto podemos colegir que la justificación que se dio a la
resolución de la pugna por el poder político entre ambos poderes del Estado fue
establecer la incapacidad moral, cuando a todas luces se evidencia que son las
motivaciones políticas y la incapacidad de establecer soluciones consensuadas a
los problemas del país las que determinaron la terminación del ejercicio del
cargo presidencial. Es decir, finalmente la cuestión moral, “se escondió más
bien una valoración propia de un juicio político”.
En la Tabla 2, elaborada por Bregaglio
et al. (2021), se presenta la cronología de constituciones del Perú
y la regulación sobre la incapacidad moral como causal de vacancia
presidencial.
Tabla 2. Regulación de vacancia por incapacidad moral en las constituciones
peruanas
|
Constitución |
Regulación de la vacancia
por incapacidad moral |
|
1839 |
Art. 81.- La presidencia de la República vaca de (…) derecho, por admisión
de su renuncia, perpetua imposibilidad física o moral, y término de su
período constitucional. |
|
1856 |
Art. 83.- La Presidencia de la República vaca de derecho: (…) Por
incapacidad moral o física. |
|
1860 |
Art. 88.- La Presidencia de la República vaca además del caso de
muerte: 1. Por perpetua incapacidad física o moral del Presidente. |
|
1867 |
Art. 80.- Vaca de derecho: (…) 2. Por incapacidad moral o física. |
|
1920 |
Art. 115.- La presidencia de la República vaca, además del caso de
muerte: 1. Por permanente incapacidad física o moral del Presidente declarado
por el Congreso |
|
1933 |
Art. 144.- La Presidencia de la República vaca, además del caso de |
|
1979 |
Art. 206.- La Presidencia de la República vaca, además del caso de
muerte por: 1. Incapacidad moral o permanente incapacidad física declarada
por el Congreso. |
|
1933 |
Art. 113.- (…) La Presidencia de la República vaca por: (…) 2. Su
permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso. |
Fuente:
Reproducido de Bregaglio et al. (2021).
León Hilario (2017) considera que el término
“incapacidad moral”, proviene del derecho canónico y del derecho privado
francés, en el que se denomina “incapacité morale” como sinónimo de “incapacidad
intelectual”, ajeno pues a toda referencia a las reglas morales y éticas.
Clásicamente el término fue empleado en el derecho de familia, esta figura se
encuentra registrada en el derecho francés del siglo XIX, en el que era
corriente el uso de los términos de “incapacidad moral y física”. “Los dos
adjetivos vienen a conformar. Así, una unidad sintagmática, donde lo “físico”
se refiere a discapacidad “motriz”, y lo “moral” a la discapacidad intelectiva,
espiritual y psíquica”. Igualmente, los italianos, utilizan la
expresión “incapacità morale”, cuando se pone en duda la capacidad
intelectual de las personas; por ende, no hace alusión al accionar inmoral y
antiético de la persona.
En el caso del artículo 113° de la Carta Política, se habla de “incapacidad
moral” no se refiere a la discapacidad producida por enfermedades mentales. Por
otro lado, la discapacidad “mental” se diferencia de la discapacidad física; ya
que la primera desde el campo de la psicología y la psiquiatría abarcan
enfermedades o desórdenes mentales como:
La esquizofrenia, las manías, la depresión, el Alzheimer y otros;
mientras, que por discapacidad física sería el estado comatoso o vegetativo, la
esclerosis múltiple u otros que minen la capacidad para tomar decisiones,
entender y querer.
Si a ello le agregamos el término de “incapacidad moral permanente”,
surge la imprecisión al calificar una conducta o práctica inadecuada (moral)
como permanente e irreversible, como si se tratara de una discapacidad física.
Los
conceptos jurídicos de capacidad e incapacidad se encuentran normados en el
Código Civil, el artículo 42º del Código Civil señala que “tienen plena
capacidad de ejercicio de sus derechos civiles las personas que hayan cumplido
dieciocho años de edad salvo lo dispuesto en los artículos 43º y 44º”, que se
refieren a la incapacidad.
El Código Civil, distingue la incapacidad absoluta de la incapacidad
restringida en los artículos 43 y 44; el numeral 2 del artículo 43 del Código
Civil sobre la incapacidad absoluta, señala: Que son absolutamente incapaces:
“Los menores de dieciséis años, salvo para aquellos actos determinados por la
ley”.
La Casación N° 683-2016-Callao; define al incapaz absoluto quien se encuentra
privado por cualquier causa de discernimiento, y precisa que: “discernir
jurídicamente es diferenciar entre hacer o no hacer algo y conocer si ese
“algo” es bueno o malo, o distinguir entre el bien y el mal, lo lícito o lo
ilícito, lo que está o no permitido, lo que beneficia o es perjudicial” (Guerra-Cerrón, 2018).
De la definición anterior colegimos que los magistrados de la Sala Civil
Suprema, amplía el concepto de privación del discernimiento, no sólo los
procesos mentales intelectuales, sino también a los del razonamiento moral y
ético; entonces si sería posible incluir dentro de la incapacidad absoluta,
dichos criterios, que llevarían a una persona a no reconocer que actos son
buenos o malos y con ellos a carecer de la censura voluntaria y autónoma
propios del razonamiento moral, llevando a esta al plano de la “psicopatía”.
El código civil también define la capacidad de ejercicio restringida,
tal es así que el artículo 44 señala: Tienen capacidad de ejercicio
restringida: 1) Los mayores de dieciséis y menores de dieciocho años de edad.
2) Los pródigos. 3) Los que incurren en mala gestión. 4) los ebrios habituales, 5) Los toxicómanos,
&) Los que llevan pena que lleva anexa la interdicción civil. 7) Las
personas que se encuentren en estado de coma, siempre que no haya designado un
apoyo con anterioridad.
En este contexto observamos que el Código civil, también incorpora como
capacidad del ejercicio restringida: “los que incurren en mala gestión”. Aquí
resulta claro, que El Presidente de la República como máxima autoridad del
Ejecutivo que personifica la nación es el llamado a mostrar una gestión óptima
cuyos resultados van al logro del bienestar general de la población y si en el
ejercicio de sus funciones el Presidente de la República, incurre en mala
gestión, es pasible de ser calificado como restringido en sus capacidades.
Teniendo en cuenta los normado desde el Código Civil y el Procesal
Civil, es factible establecer las precisiones legales de “la incapacidad moral
permanente”; de tal manera, los artículos 43.2, 44.2 y 44.3 lo expresan como
personas “privadas de discernimiento”, “retardados mentales” y “aquellos que
adolecen de deterioro mental que les impide expresar su libre voluntad”; en
ambas situaciones “se persigue por negarles estado de lucidez conforme a una
declaración de incapacidad” (Mezarino,
s. f.).
Gallo,
citado por García Chavarri (2013), indica
que la finalidad del impeachment es la protección del Estado. Su propósito no
es otro que la severa moralización administrativa y tiene que ver con la
verificación de la ausencia de una conducta calificable como “virtuosa”. Busca
separar del cargo a quien es indigno de él, inclusive previendo que dicho
funcionario no vuelva a ocupar otro cargo público en el futuro.
García Chavarri (2013) citando a (Salgado
2003: 172) afirma: El impeachment
sanciona la falta política, las conductas perjudiciales al Estado, las acciones
contrarias a la dignidad del cargo que un alto funcionario ostenta. En el
impeachment, pues, se “juzga” con inequívoco carácter político el “desempeño de
las funciones, en cuyo ejercicio puede atentarse al interés público o se puede
incurrir en violaciones normativas –sea a la Constitución o a las leyes- o
cometer delitos políticos o incluso comunes.
El
juicio político en el sistema político inglés conocido como impeachment “es una
institución de naturaleza política propiamente, que se lleva a cabo a través
del Parlamento o el Congreso. Sus fines, objetivos y actos materia de su
procedimiento son de absoluta índole política”. En Inglaterra el impeachment,
“era entendido como la acusación llevada por los comunes a la Cámara Alta o de
los Lores”.
Esta institución nació en Inglaterra en el siglo XIV, el primer caso
ocurrió en 1376, durante el reinado de Eduardo III. El Parlamento, encargó a
Sir Peter de la Mare que formule ante el Consejo, presidido por el duque de
Gaunt, el requerimiento de examinar las cuentas de la administración. Como
resultado de la investigación, acusaron ante la Cámara de los Lores a Lord
Latimer (consejero privado y Chamberlain del Rey) y a Richard Lyons
(comerciante) por un conjunto de graves malversaciones y fraudes financieros.
Según García Chavarri (2013), el
impeachment más importante de la política inglesa fue el seguido a Warren
Hastings, ex virrey de las Indias. Comenzó en 1786 y concluyó en 1795 con la
absolución de los cargos.
El último caso de impeachment británico data de 1805. Henry Dundas, Lord
Melville, primer Lord Tesorero del Almirantazgo, fue acusado de prevaricación e
irregularidades en el ejercicio de su cargo. Frente a ello, Lord Melville
prefirió renunciar a su puesto; y no obstante ser posteriormente eximido, se
consideró necesario eliminar su nombre de la lista de miembros del consejo
privado.
A partir de 1688, al fin al reinado de Jacobo II, el impeachment o
“juicio político” comenzó a perder utilidad en Inglaterra a favor de la
institución de la responsabilidad política, en virtud de la cual un ministro (o
todo el gabinete, según el caso) era removido mediante el simple ejercicio del
voto de censura o la denegatoria del voto de confianza, que lo obligaban a
dimitir.
De este modo, el sistema inglés de responsabilidad política del Gabinete
se encontraba totalmente organizado; la más mínima amenaza de impeachment era
suficiente para provocar una dimisión. Así, por ejemplo, en 1782, el ministro
Lord North presentó su renuncia al cargo a raíz de una moción de censura
aprobada por los Comunes y considerada susceptible de implicar el inicio de un
procedimiento de impeachment.
El
juicio político fue instituido en la Constitución Federal de los Estados Unidos
de Norteamérica de 1787. Fue previsto expresamente para funcionarios públicos y
por causales específicas como traición, cohecho, y otros delitos y faltas
graves. La sección cuarta del artículo dos de la Constitución estadounidense,
“El Presidente, el Vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los
Estados Unidos serán separados de sus puestos al ser acusados y declarados
culpables de traición, cohecho u otros delitos y faltas graves.
Según el Senado de los Estados Unidos de Norteamérica, desde 1789 hasta
la actualidad, sólo se han acusado a diecisiete funcionarios federales (los
presidentes Johnson y Clinton, el senador Blount, el secretario de Guerra
Belknap y trece jueces). De ellos, únicamente catorce concluyeron en el Senado,
mientras que los tres casos restantes fueron declinados. Siete impeachments
terminaron con la absolución del funcionario acusado, a la vez que en los otros
siete (todos jueces) se les sancionó con la destitución de su cargo.
El caso del senador Blount en 1797; de carácter nacional, acusado por la
Cámara de Representantes por, presuntamente, haber conspirado en contra de los
intereses de su patria. En un primer momento, el Senado ordenó su prisión
preventiva, poco después obtuvo su libertad bajo fianza. Luego el Senado se
negó a conocer la situación aduciendo que un senador no podía ser sometido a un
impeachment. (Gallo (1897), citado por García
Chavarri (2013))
En 1804 se registra el impeachment contra el juez del distrito de New
Hampshire John Pickering, siendo destituido de su cargo por conducta impropia
(notoria incapacidad debida a su alcoholismo).
En 1826, el juez James H. Peck fue acusado por conducta impropia y el
Senado votó por su absolución el 31 de enero de 1831. Resultado contrario, el
juez West H. Humphreys fue destituido de su cargo – sin concurrir a ejercer su
derecho de defensa.
En 1868, el presidente Andrew Johnson (1808 – 1875) fue acusado por
haber removido a su secretario de Guerra Edwin Stanton sin el consentimiento
del Senado, según lo establecía la restrictiva “Tenure of Office Act”. Con treinta y cinco votos a favor de la
acusación y diecinueve en contra, el presidente Johnson resultó absuelto (se
libró de la sanción por sólo un voto).
En 1999 se recuerda el impeachment seguido contra el presidente William
Jefferson Clinton por los cargos de perjurio y obstrucción a la justicia con
ocasión de su vinculación con la, en ese momento, pasante de la Casa Blanca
Monica Lewinsky. Al no obtener los votos necesarios para la mayoría calificada
requerida (67 votos), el presidente Clinton fue absuelto por el Senado
norteamericano el 12 de febrero de 1999.
En el 2021, se registra el juicio político el seguido contra el
presidente Donald Trump, siendo el cuarto seguido a un Presidente de Estados
unidos y el segundo a Trump; en este último fue acusado de “incitar a la
insurrección”, recuérdese, Trump, se negó a reconocer el triunfo electoral de
Jhon Biden, cuyo epílogo fuera el ataque y asalto al Capitolio de Estados
Unidos. Al final Trump, fue absuelto al
no lograr la votación requerida, 57 senadores lo declararon culpable y 43 no
culpable. Para la vacancia se requería dos tercios de los votos.
Como puede observarse el impeachment en el sistema inglés y
norteamericano busca sancionar políticamente ante un acto moral “que llegue a
lesionar la dignidad de la función que el alto representante estatal está
desempeñando”. Por ello, entonces, su finalidad es la de reprimir con la
destitución en el cargo a quien es indigno de él a causa de sus delitos y
faltas graves.
El juicio político se diferencia del proceso penal, y es propio del
ejercicio constitucional y competencial del Congreso. Por ello, es que el
razonamiento pasa por la decisión política de los representantes del Congreso y
está sujeto a la representatividad política del encausado y por ende al juicio
de la mayoría sobre la minoría.
A
continuación, se describe lo sustentando por García
Chavarri (2013):
El antejuicio en Alemania
En
el caso de Alemania, el artículo 61° de La Constitución de la República Federal
de Alemania, conocida como Ley Fundamental de Bonn prescribe: prevé la figura
del antejuicio sólo para el Presidente Federal y los miembros del Bundestag
(Congreso). Allí se indica: Que tanto el Bundesrat (Cámara alta) podrán
acusarlo por violación dolosa de la Ley Fundamental o de otra ley federal. La
solicitud de acusación deberá ser presentada, al menos, por una cuarta parte de
los miembros del Bundestag (Cámara baja) o por una cuarta parte de los votos
del Bundesrat. Asimismo, la resolución para formular dicha acusación requiere
la mayoría de dos tercios de los miembros del Bundestag o de dos tercios de los
votos del Bundesrat. Por último, la acusación estará representada por un
delegado del órgano acusador.
El antejuicio en España
El
artículo 102° de la Constitución española de 1978 establece un modelo de
antejuicio para los miembros del Gobierno y de las Cortes Generales (o sea, del
Congreso de los Diputados y del Senado). El requisito de la acusación
parlamentaria contra el Presidente y los demás miembros del parlamento son: por
la imputación de traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado
en el ejercicio de sus funciones. Esta acusación debe ser planteada por
iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación
de la mayoría absoluta.
El antejuicio en Italia
En
Italia, la Constitución, prevé formas de antejuicio para el Presidente de la
República y para los miembros del Gobierno y del Parlamento. En caso del Presidente de la República,
señala que este será acusado por el Parlamento, en sesión conjunta y requiere
mayoría absoluta de sus miembros en casos de traición y violación de la
constitución. Asimismo, el artículo 134°, numeral 3 indica que compete a la
Corte Constitucional conocer estas acusaciones.
El antejuicio en Costa Rica
En
Costa Rica, el artículo 112° de la Constitución Política prescribe la figura de
antejuicio para las principales autoridades del Estado. Confiere como
atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa: “(…) Admitir o no las
acusaciones que se interpongan contra quien ejerza la Presidencia de la
República, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes y Ministros
Diplomáticos, declarando por dos terceras partes de votos del total de la
Asamblea si hay o no lugar a formación de causa contra ellos, poniéndolos, en
caso afirmativo, a disposición de la Corte Suprema de Justicia para su
juzgamiento; (…)”.
El antejuicio en Guatemala
La
Constitución Política de la República de Guatemala de 1985 contempla el
antejuicio para los miembros del Gobierno, así como para los funcionarios de
mayor grado en la judicatura ordinaria y para los de cargos en organismos
constitucionales. En los siguientes
términos: “Artículo 165º.- Atribuciones. Corresponde al Congreso de la
República: […] H. Declarar si ha lugar o no a formación de causa contra el
Presidente y Vicepresidente de la República, Presidente y magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo Electoral, y de la Corte de
Constitucionalidad, Ministros, Viceministros de Estado, cuando estén encargados
del Despacho, Secretarios de la Presidencia de la república, Subsecretarios que
los sustituyan, Procurador de los Derechos Humanos, Fiscal General y Procurador
General de la Nación. Toda resolución sobre esta materia ha de tomarse con el
voto favorable de las dos terceras partes del número total de diputados que
integran el Congreso […].”
El antejuicio en Venezuela
La
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 prevé un modelo
de antejuicio al establecer la competencia del máximo órgano judicial para el
procesamiento penal de los altos funcionarios. Bajo los siguientes términos:
“Artículo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: (…) 2.
Declarar si hay o no mérito para el enjuiciamiento del Presidente o Presidenta
de la República o quien haga sus veces, y en caso afirmativo, continuar
conociendo de la causa previa autorización de la Asamblea Nacional, hasta
sentencia definitiva. 3. Declarar si hay
o no mérito para el enjuiciamiento del Vicepresidente o Vicepresidenta de la
República, de los o las integrantes de la Asamblea Nacional o del propio
Tribunal Supremo de Justicia, de los Ministros o Ministras, del Procurador o
Procuradora General, del Fiscal o Fiscala General, del Contralor o Contralora
General de la República, del Defensor o Defensora del Pueblo, los Gobernadores
o Gobernadoras, oficiales, generales y almirantes de la Fuerza Armada Nacional
y de los jefes o jefas de misiones diplomáticas de la República y, en caso
afirmativo, remitir los autos al Fiscal o Fiscala General de la República o a
quien haga sus veces, si fuere el caso; y si el delito fuere común, continuará
conociendo de la causa hasta la sentencia definitiva. (…)”.
Al analizar los modelos de antejuicio en los diversos países descritos
anteriormente; se observa que este proceso requiere la autorización del
parlamento para el procesamiento penal de las autoridades políticas, judiciales
y constitucionales del alto cargo del Estado por las conductas indebidas en el
ejercicio de sus funciones. Diferenciándose del impeachment, en que el
Parlamento no decide sanción contra la autoridad acusada. (García, 2013 pp
52-55)
El antejuicio y juicio político en el
Perú
El
antejuicio en el Perú, se encuentra normada en los artículos 99° y 100° de la
Constitución Política, de acuerdo a ello, corresponde a la Comisión Permanente
acusar ante el Pleno del Congreso a los altos funcionarios del Estado “Por
infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de
sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en estas”.
Según el Tribunal Constitucional: “(...) coexisten en Perú ordenamiento
ambos institutos, ‘antejuicio constitucional’ y ‘juicio político’, pueden
presentarse en la práctica hasta tres variables: a) puede haber casos en los
que el Congreso de la República, sin estimar que hubo infracción a la
Constitución empero si la comisión de delitos por parte de funcionarios de alto
rango, disponga ponerlos a disposición del Fiscal de la Nación con el objeto de
que este último formule denuncia ante la Corte Suprema, quien a su vez
resolverá sobre su juzgamiento o, en su caso, sanción; b) puede haber casos en
los que el Congreso, sin estimar que hubo conductas de tipo penal por parte de
los altos funcionarios, quienes por tanto no se encuentran en condición de
sometimiento a la vía penal, les imponga empero, sanciones de suspensión,
inhabilitación o destitución, tras haber infringido la Norma Fundamental; y, c)
puede haber casos en los que el Congreso de la República, además de sancionar
aquellos funcionarios de primer nivel, por infringir la Constitución, disponga
concurrentemente y como consecuencia de haberse determinado su responsabilidad
penal, se les ponga a disposición del Fiscal de la Nación a efectos de promover
la denuncia correspondiente en la vía judicial penal” (Expediente
0340-1998-AA/TC, fundamento jurídico 8 y 0358-1998-AA/TC, fundamento jurídico
7)
La acusación constitucional forma parte del control político destinado a
garantizar la vigencia y eficacia de las instituciones previstas en la
constitución contra el abuso de poder en que pudieran incurrir los altos
funcionarios públicos. Asimismo, precisa en caso que se imputarán cargos de
naturaleza delictiva y penal en el ejercicio de sus funciones prescribe la
intervención de la Corte Suprema en el proceso de la investigación, juzgamiento
y penalización.
El “juicio político” o Acusaciones
por “infracción de la Constitución”.
El
juicio político o acusación constitucional se encuentra normado en el artículo
99 de la Constitución Política, este es un procedimiento dirigido a los
funcionarios del Estado en razón de las “faltas políticas” cometidas en el
ejercicio de sus funciones.
Sar (2005) citando a Bidart Campos
refiere: que, el juicio político no es un juicio penal, porque en este, no
busca castigar un hecho delictivo, sino separar del cargo; “no tiene origen en
la comisión de un delito, sino en la comisión de faltas que aminoran, en grado
sumo, la confianza depositada en el funcionario, la que debe ir
indefectiblemente ligada al cargo que ostenta”.
Juristas como Paniagua, Quispe Correa, Alvarez Miranda, Valle Riesta,
García Belaúnde en diferentes circunstancias cuestionan la indefinición de la
“infracción inconstitucional”. Paniagua en la defensa de los magistrados del
Tribunal Constitucional separados del Cargo sostiene: “Nunca en el Perú, se
acusó a nadie y menos se condenó, desde luego, por infracción de la
Constitución. Y una razón existía para ello: hasta la Constitución de 1979”, la
acusación se determinaba por delitos e infracciones que según ley debían
penarse.
Quispe Correa citado por Sar (2005)
se pregunta: ¿qué actos constituirían infracciones constitucionales? Y se
responde señalando que no se ha especificado legalmente. Adiciona que “solo
figura un extremo de ‘pena’ en la Constitución. Que llega hasta diez años de
inhabilitación para ejercer función pública. Sin embargo, no existe una tabla
que determine qué actos son infractorios y qué penas merecen. ¿En qué caso se
aplicaría el máximo de la sanción y en qué otro caso existiría una punición
menor? Nadie lo sabe. Este es un ‘castigo’ fundado en la subjetividad, cuyo
origen es estrictamente político, lo que puede ser causa de arbitrariedades”
Sar (2005) concluye citando a (Alvarez, 1999):
La infracción de la Constitución es una acusación vaga e imprecisa que sirve
como continente para cualquier clase de contenido, para cualquier clase de
conducta, toda vez que no hay una prohibición o no hay una prohibición
accesible al conocimiento de las personas de “inteligencia normal” como
requería la Corte Suprema de los Estados Unidos en pronunciamiento que el Tribunal
hizo propio. (p. 306).
De esto queda claro entonces que la figura de la “infracción
constitucional” normada en el artículo 99 de al igual que el numeral 2 del
artículo 113° de la Constitución Política sobre la “vacancia por la permanente
incapacidad moral y física”, son figuras ambiguas y vagas, que pueden ser
confundidas y prestarse a la arbitrariedad de los congresistas, por encontrarse
indeterminadas. Las cuales merecen una normativa especial o bien una reforma
constitucional.
Todos los sistemas filosóficos desde los presocráticos hasta
la actualidad incorporan el estudio de la filosofía moral, etimológicamente el
término moral se encuentra relacionado con el de ética; por lo que podemos
observar una sinonimia entre ambos, la confusión de ambos términos se deben a
su origen; porque ambos significan “costumbre” o “hábito”, para los griegos es
el ethos, en latín, es moris, mos.
Teorías sobre la moral
No existe
acuerdo entre filósofos sobre la naturaleza, origen y razonamiento de qué es lo
moral; ya desde la época antigua entre los filósofos griegos surge la disputa
entre dos corrientes: el hedonismo y el eudemonismo moral. El primero postula,
que el hombre actúa bajo sus impulsos, emociones e instintos para satisfacer
sus necesidades evitando lo doloroso e indeseable por lo placentero para
obtener la felicidad. Por lo contrario, el eudemonismo moral planteado por
Sócrates, Platón y Aristóteles; sin renunciar a la búsqueda de lo placentero;
conciben lo moral y ético alcanzar la felicidad. Pero no a cualquier costa,
sino haciendo el bien, por lo que se trataría de una virtud humana.
Le corresponde a Aristóteles una concepción teleológica
de la ética, argumentando que toda actividad natural tiende a un fin, y es el
fin lo que mueve a la gente a obrar para alcanzar la felicidad, pero esta meta
la logran los ciudadanos al hacer el bien por lo que se encuentra relacionada
con la virtud. Para Aristóteles un hombre virtuoso sería aquel que aspira hacer
el bien y evitar el mal. Asimismo, indica que la virtud, no es natural al
hombre, como lo son las pasiones, sino que se forma y perfecciona con la
práctica por lo tanto es un hábito que puede ser formado y perfeccionado. De
ello se infiere; que la ética aristotélica, puede tener una doble fuente: puede
ser racional e intelectual o emocional y pasional. Y, en el campo de la ética
el hombre virtuoso será aquel que logre dominar, controlar la parte instintiva
o irracional de su alma.
Es preciso mencionar que, para Aristóteles, las
virtudes se ubican siempre en un término medio Entre dos vicios que representan
el exceso y la deficiencia, así por ejemplo: La virtud del coraje se ubica
entre los vicios de la cobardía (deficiencia) y de la temeridad (exceso), la
virtud de la generosidad se ubica entre la avaricia (deficiencia) y la
prodigalidad (exceso) y la virtud de la templanza se ubica entre la
insensibilidad (defecto) y la auto indulgencia (exceso). Si bien esto, en
general, es cierto, Aristóteles señalaba que, en muchos casos, el ejercicio de
la virtud no admite un término medio. Así, no se plantea el caso del término
medio en acciones que son ruines en sí mismas, y no por su exceso o defecto,
tales como la envidia, el gozar de los males, el mentir, el adulterio, el robo
o el homicidio. Tampoco puede haber un término medio de aquello que ya
constituye un defecto o un exceso como la injusticia, la cobardía o el
desenfreno (Montuschi, 2004).
El realismo moral
Representado por Platón y sus seguidores “sostiene que los
principios morales tienen un fundamento objetivo que trasciende las meras
convenciones humanas”. Según esta postura los valores y los principios morales
serían entidades abstractas inmanentes, universales de carácter espiritual
(Montuschi, 2004).
El escepticismo moral
Esta
corriente, vinculada al relativismo moral, niega el carácter objetivo de los
valores morales, por lo que estaría condicionada al contexto cultural y a la
convencionalidad social. Otro tipo de
cuestiones de las que se ocupa la ética son las psicológicas. En este caso se
trata de analizar cuáles son las motivaciones que impulsan a los seres humanos
a comportarse moralmente.
El psicologismo moral
Bajo el psicologismo se presentan diferentes tendencias entre
las que se encuentran: Aristóteles, Santo Tomas de Aquino, Thomas Hobbes, David
Hume y Kant (Montuschi, 2004):
Para Aristóteles los seres humanos tienen una capacidad
intuitiva natural que le lleva a aspirar el propósito de la existencia y
alcanzar la felicidad. Santo Tomas de Aquino, siguiendo a Aristóteles, postula
que los seres humanos por naturaleza tenemos la facultad de alcanzar las
obligaciones morales. “Se trataría de algo así como una “conciencia moral
natural” que permite reconocer a normas que estarían incorporadas en la naturaleza
misma de los individuos”.
Thomas Hobbes, postula que los actos humanos se
encuentran motivados por los intereses individuales, esta posición es conocida
como el “egoísmo psicológico”. En oposición a las posturas del llamado
“altruismo psicológico”, para el cual actos humanos motivados por una
benevolencia instintiva.
David Hume, desde una concepción emotivista del
comportamiento moral, plantea que las emociones son las que nos motivan a
actuar moralmente. Inmanuel Kant, en
oposición a la postura de Hume sostiene que las acciones morales se basan en la
razón, estando libre de ella, los deseos y las emociones.
La ética normativa
Esta corriente, se propone evaluar los principios morales
formulando reglas y juicios acerca de lo que es bueno y correcto, busca
establecer criterios de conducta moral que puedan ser aceptados por todos,
logrando un universalismo ético, basado en el cristianismo basado en sus reglas
de oro: “no hagas a otros lo que no
quieras que te hagan a ti”.
En el bloque de teorías normativas que se diferencian las
de los valores morales de deberes o de derechos, en el caso de la teoría de las
virtudes las teorías deontológicas llamadas también no consecuencialistas. Como
se mencionó líneas arriba, la teoría de las virtudes se ubica en la formación
del carácter de las personas.
Desde estas diferentes perspectivas, nos preguntamos
¿Es posible establecer un criterio de consenso para establecer las reglas y
criterios básicos de buena conducta moral, de los funcionarios del Estado
incluyendo al Presidente de la República, a aceptado por todos los ciudadanos?
Las teorías deontológicas de la moralidad se basan en
principios fundamentales de obligaciones que tenemos que cumplir con
independencia de las consecuencias de las acciones que puedan derivarse. Estas
teorías se las conoce también como no consecuencialistas. Se distinguen cuatro
tipos de teorías deontológicas.
Montuschi (2004) considera pertinente precisar que,
para la fundamentación y justificación de la vacancia por incapacidad moral debe
priorizarse el conocimiento de las Teorías deontológicas, que a continuación se
describen.
Representada por los filósofos y juristas Hugo Grotius (1625)
y Samuel Pufendorf (1672), quienes consideran que las personas tenemos una serie
de deberes adquiridos de forma natural.
Esos deberes pueden ser: hacia Dios (honrarlo, servirlo y rezarle),
hacia uno mismo (preservar la vida, buscar la felicidad y desarrollar talentos)
y hacia otros. En este último caso se pueden distinguir deberes familiares
(honrar a los padres y cuidar al cónyuge y a los hijos), deberes sociales (no
dañar a otras personas, cumplir las promesas y ser benevolente) y deberes
políticos (obedecer las leyes y tener espíritu cívico) (Montuschi, 2004).
Los representantes más importantes de las teorías
deontológicas, sin lugar a dudas son: Jhon Locke e Inmanuel Kant. Kant es el filósofo que da un giro
copernicano a la filosofía de la moral.
Para Kant, la moral forma parte de las acciones humanas de tipo racional
“basadas en un principio supremo de moralidad. “Ese es el imperativo categórico
que sostiene que todas las personas tienen naturalmente ciertos derechos que
todos deben reconocer y respetar”.
El imperativo categórico es la ley moral incondicional
que dicta el curso de las acciones, sin importar las consecuencias que puedan
resultar. Kant sostiene la universalidad de la justificación racional de la
acción y formula el imperativo categórico, que debe ser único, en su versión
más general: “Obra sólo según una máxima tal que puedas querer al mismo tiempo
que se torne ley universal”.
Kant, en sus obras: La crítica de la razón práctica,
Fundamentación de la metafísica de las costumbres; traza magistralmente las
máximas sobre el accionar humano en la cual una acción sería buena sólo como
medio para alcanzar algún fin específico, esta actuación es moral, cuando se
cumple con nuestros deberes con responsabilidad, libertad, autonomía, buscando
el bienestar de los demás, teniendo en
cuenta la dignidad humana.
El hombre, y en general todo ser racional, existe como
fin en sí mismo, no sólo como medio para usos cualesquiera de esta o aquella
voluntad; debe en todas sus acciones, no sólo las dirigidas a sí mismo, sino
las dirigidas a los demás seres racionales, ser considerado siempre al mismo
tiempo como fin. Cf Kant, I., Fundamentación de la metafísica de las
costumbres, 1785.
En oposición a la moral utilitarista, lo que vuelve
correcta a una acción no es el bien o la utilidad que de la misma se deriva.
Una acción es moral cuando tiene algún aspecto que corresponde a lo que Ross
denomina deberes prima facie. Entre los que se destacan: fidelidad (deber de
cumplir promesas), reparación (deber de compensar a terceros cuando les
producimos un daño), gratitud (deber de agradecer a quienes nos ayudan),
justicia (deber de reconocer el mérito), beneficencia (deber de mejorar la
condición de otros), automejora (deber de mejorar nuestras virtudes y nuestra
inteligencia) y no-maleficencia (deber de no dañar a otros).
Entonces, si es posible valorar y motivar la
incapacidad moral, ya que ella se encuentra comprendida en los deberes de
función y responsabilidad en ejercicio de las funciones del Presidente de la
República; las cuales una vez más no se encuentran determinadas en la
Constitución Política del Perú. Por lo
que, esta es otra vía para resolver el problema de la indeterminación
conceptual de la vacancia por incapacidad moral.
De
acuerdo con estas teorías nuestras acciones para ser valoradas como moralmente
correctas requiere de las personas que actúen de modo de producir el mayor bien
en general. Existen tres tipos de teorías consecuencialistas: el egoísmo ético, el altruismo ético y el utilitarismo.
El egoísmo ético, postula que una acción es moralmente
correcta si el resultado de la misma es favorable para quien la lleva a
cabo. “Por el contrario, el altruismo
ético sostiene que la acción moralmente correcta es aquella que tiene
consecuencias favorables para todos excepto para quien la ejecuta” (Montuschi,
2004).
La teoría del
contrato social de Thomas Hobbes
Considerada como una variante de las teorías anteriores, es
representada por Thomas Hobbes. Quien, postula que por razones puramente
egoístas e individuales, las personas tuvieran una mejor vida en un mundo
regido por reglas morales que en uno sin ellas. “…será por razones puramente
egoístas que se acordará respecto de los medios de cumplimiento y de los
castigos para quienes violen las reglas”.
La teoría de la justicia distributiva de Rawls y Nozick
Rawls y
Nozick, consideran a la justicia y la libertad como los mayores valores. Rawls
considera la “equidad” como el valor que debería regir el contrato social en el
que se debería aplicar tres principios: el principio de igual libertad, el principio de diferencia y el principio de igualdad de oportunidades.
Nozick, por su parte, considera a la libertad como el
mayor valor. En materia de justicia distributiva sostiene el principio de que
una distribución es justa si todos tienen derecho a las propiedades que poseen
bajo dicha distribución. Y ese derecho se obtiene cuando se adquiere una
propiedad de acuerdo con a) el principio de justicia en la adquisición; b) el
principio de justicia en las transferencias recibidas de alguien que tenía el
derecho de propiedad y c) no hay otros derechos sino los obtenidos por aplicaciones
sucesivas de a) y b) (Montuschi, 2004).
Teoría del utilitarismo
Los
filósofos ingleses Jeremy Bentham (1748-1832) y John Stuart Mill (1806-1873),
son considerados como los representantes más importantes de esta teoría, en el
que el supuesto central es el “principio
de utilidad” de acuerdo con el cual el criterio que debe adoptarse para valorar
las acciones debe ser el aumento o disminución de la felicidad que promueven,
entendiendo felicidad como placer.
John Stuart Mill (1806-1873), seguidor de Bentham
postula el enunciado: “Las acciones son
correctas en la medida en que tiendan promover el mayor bien para el mayor
número”. En resumen, para esta teoría cuenta los resultados y la utilidad lograda,
sin importar los medios; por lo cual el hombre podría ser utilizado como tal.
El principio de utilidad puede ser aplicado en las consecuencias derivadas de
la acción y en el cumplimiento de las reglas referidas al logro del bien o
felicidad para el mayor número de personas.
Aún en aplicación del razonamiento moral utilitarista
en el caso de la incapacidad moral para la vacancia presidencial bajo ambos
enfoques, la actuación irresponsable de un funcionario o de un Presidente de la
República, podría ser valorada en función de si esta acción ha sido motivada
por el interés individual, “egoísta” de beneficiarse del poder, perjudicando
amplios sectores sociales.
La
jurisprudencia registra el pronunciamiento del Tribunal Constitucional emitida
a través de (STS 006-2003) sobre la vacancia
presidencial por permanente incapacidad moral en la que falla invocando al
Congreso, legislar sobre el procedimiento y el número de votos requeridos
para la declaratoria de vacancia
por incapacidad moral; en los siguientes términos (Tribunal
Constitucional, 2003):
Este Colegiado debe resaltar que no existe
procedimiento ni votación calificada alguna para que el Congreso de la República
pueda declarar vacante el cargo de Primer Mandatario por la causal prevista en
el inciso 2) del artículo 113° de la Constitución, esto es, por "su
permanente incapacidad moral o física". Ello, desde luego, no podría
significar que el más alto cargo de la Nación pueda quedar vacante como
consecuencia de mayorías simples, pues ello sería atentatorio del principio de
razonabilidad, pudiéndose presentar supuestos absolutamente inaceptables en un
Estado social y democrático de derecho, tales como el hecho de que mientras que
el Congreso necesite de la votación de más de la mitad de su número legal de
miembros para remover a los ministros (responsables políticamente y no elegidos
por el pueblo), mediante el voto de censura, sin embargo, no necesite sino una
mayoría simple para remover al Presidente de la República (quien no tiene
responsabilidad política y es elegido directamente por la voluntad
popular). En ese sentido, el Tribunal
Constitucional exhorta al Congreso de la
República a legislar un procedimiento y la necesidad de una votación
calificada para poder declarar la vacancia presidencial por la causal prevista
en el inciso 2) del artículo 113° de la Constitución, a efectos de no incurrir
en aplicaciones irrazonables de la referida disposición constitucional,
para cual, al igual que en los casos de
juicio político, debe estipularse una votación calificada no menor a los 2/3
del número legal de miembros del Congreso (Foros Perú, 2017).
Igualmente es importante mencionar el fallo del
Tribunal Constitucional (Sentencia 778/2020 Expediente 00002-2020-CC/TC) en
relación a la acción de inconstitucional en materia competencial interpuesta
por el Procurador Público del Ejecutivo en contra del congreso de la República
sobre la vacancia por incapacidad moral del ex presidente Martín, Alberto
Vizcarra Cornejo.
El Tribunal falla, declarando improcedente la acción de
inconstitucional argumentando entre otras cosas:
La correcta interpretación de la incapacidad moral como
causal de vacancia de la presidencia de la República es aquella que la
identifica con "la falta de aptitud legal para continuar ejerciendo el
cargo, por haberse acreditado objetivamente una conducta pública o social
gravemente venal, corrupta, licenciosa u ofensiva a las convicciones ética de
la ciudadanía, que deja constancia de una atrofia de las nociones de corrección
e integridad de ánimo". Por ello,
la incapacidad moral es, en definitiva, una situación pública que hace evidente
la incapacidad hasta el extremo de interferir las funciones presidenciales y
hacer aconsejable su remoción. Para estos efectos, señala que la permanente
incapacidad moral declarada por el Congreso tiene que ser puesta en sus justos
términos: es una decisión política, no técnica, que toma el Congreso, pero en
función de una realidad existente que es atribución suya valorar. Por lo tanto,
manifiesta que claramente el Constituyente ha confiado al Parlamento ser
intérprete de esta causal ante la comunidad política, de modo exclusivo y
excluyente. A él le corresponderá determinar la existencia o no de una
situación política que califique como incapacidad moral del presidente de la
República suficientemente grave como para justificar vacancia de la presidencia
(Armas Viera & Dávila Alvarado, 2021).
De esta manera en un fallo de mayoría simple el TC,
determina la suscripción de la materia, indicando que no existiría conflicto de
competencias, ya que son atribuciones del Congreso de la República prescritas
en el inciso 2 y artículo 113° de la Constitución. El Tribunal, precisa, además, que la vacancia
por incapacidad moral “es una decisión política, no técnica”.
Al criterio del autor, el TC perdió la oportunidad de
establecer los criterios de contenido para aclarar los términos relacionados a
“incapacidad moral”.
La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial es
una figura que no tiene antecedentes en las Constituciones de los diferentes
países, en el sistema presidencial norteamericano y en los países
latinoamericanos la cesación en las funciones del Presidente se encuentra
normado como juicio político o Impeachment, formando parte de la acusación
constitucional iniciado en la cámara de diputados y sancionada por la cámara de
senadores. Cómo es sabido en Perú el congreso es unicameral, por lo que la
acusación constitucional en la práctica es instancia única, ya que la Acusación
los tramita la Comisión permanente, para luego ser resuelta por el Pleno del
Congreso necesitando 87 votos para su aprobación requerida 2/3 de 130 congresistas). La unicameralidad,
podría ser un factor que posibilite al legislativo tomar decisiones no muy bien
pensadas, llevándolo a cometer errores y abusar del poder.
La vacancia presidencial por incapacidad moral, en Perú;
por lo general evidencian el conflicto y lucha por el poder entre el Ejecutivo
y el Legislativo, manifestando falta de criterios para la aplicación de los
principios de separación y equilibrio de poder, pesos y contrapesos entre poderes
del Estado. En el caso del ex Presidente Vizcarra no escapa a esta situación,
si los congresistas consideraban vacarlo motivados por el incumplimiento del
deber y la responsabilidad en sus funciones, en este caso se trataría de
delitos de función comprendidos en los artículos 99° y 100° de la Constitución Política,
por lo que se trataría de un juicio político, produciéndose superposición con
lo prescrito el inciso 2, artículo 113° de la Cosntitución Política.
Por otra parte, las constituciones de los países
latinoamericanos establecen la vacancia o cesación de sus funciones por “incapacidad
física y mental”, debidamente comprobada por una junta médica, la cual debe ser
aprobada por el Congreso. La
incapacidad moral como causal de vacancia rompe con este criterio y frente a
ello caben dos opciones. La primera, sería entender a la incapacidad moral como
una incapacidad de tipo mental. La segunda, sería entenderla para sancionar
aquellas conductas negativas graves, pero que escapan de los alcances de la
infracción constitucional y del juicio político, establecidas en los artículos
99° y 100° de la Constitución.
Es pertinente que se precise conceptualmente los contenidos de las figuras referidas a la vacancia presidencial por incapacidad moral a fin de evitar las ambigüedades, duplicidades y superposiciones jurídicas, entre el “juicio político”, “antejuicio político”, “la vacancia por incapacidad moral” y la “vacancia por incapacidad física y mental”. Asimismo, en el marco del Estado de Derecho Constitucional, debe aprobarse un proceso de Reforma constitucional, que haga precisiones sobre el sistema político peruano. Regulando sobre ¿Qué modelo seguir el presidencialismo o el parlamentarismo?, ¿Qué adoptar la bilateralidad o la unilateralidad?, ¿Qué instituciones deben prevalecer para el equilibrio y contrapeso de poderes?
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Tribunal Constitucional, Pub. L. No.
Sentencia recaída en el Expediente N° 0002-2020-CC/TC (2020).
Ninguno.
El
artículo no presenta conflicto de intereses.
Bardales-del-Aguila,
Lionel: Investigador y redactor del presente artículo.