1. Introducción
La aguda diseminación de
la pandemia COVID – 19, ha expuesto a las diferentes áreas de la gestión
municipal a intensos y complejos desafíos vinculados particularmente a la
prevención, preparación, contención y mitigación de los efectos del virus. En
la actualidad los gobiernos locales de todo el orbe, particularmente de
Latinoamérica y específicamente del Perú desarrollan significativos esfuerzos
por frenar la expansión del virus y mitigar o atenuar sus mortales efectos.
Esta situación
nueva e imprevista que se desenvuelve en un entorno altamente cambiante,
sumamente complejo por la intervención de numerosos vectores y tremendamente
cambiante por su evolución incierta, constituye uno de los desafíos más grandes
que en las últimas décadas ha tenido que afrontar la gestión municipal local,
demandando con marcado apremio, soluciones oportunas, creativas, rápidas y lo
suficientemente flexible para adaptarse a escenarios nuevos y cambiantes,
frente a los cuales una buena cantidad de municipios locales no se han
encontrado en condiciones de afrontar con la eficiencia y eficacia requerida.
Frente a
situaciones de grave riesgo para la salud, las municipales locales y
provinciales deben, de acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N°
27972), establecer obligatoriamente una serie de disposiciones en materia de
saneamiento, salubridad y salud que se deben cumplir de manera obligatoria. Así,
tenemos que el Artículo 78 de la mencionada ley dispone que la municipalidad
puede ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios,
establecimientos o, servicios cuando su funcionamiento esté prohibido
legalmente y constituya peligro, o cuando estén en contra de las normas
reglamentarias o de seguridad de defensa civil, o produzcan olores, humos,
ruidos u otros efectos perjudiciales para la salud o tranquilidad del
vecindario (Mállap Rivera, 2013).
En este
contexto, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) de acuerdo al Decreto de
Urgencia N° 026-2020 estableció mecanismos de excepcionalidad temporal para la
prevención de la propagación del virus COVID-19 en el territorio nacional.
Asimismo, mediante el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM , se declara el Estado de
Emergencia Nacional, generando los procesos necesarios para que los Gobiernos
Regionales y Locales en base a los lineamientos de prevención, control,
diagnóstico y tratamiento de COVID-19 en sus territorios puedan adoptar
acciones a fin de generar un gasto priorizado para actividades relacionadas al
diagnóstico y tratamiento de coronavirus, vigilancia epidemiológica e
investigación de casos y contactos, vigilancia laboratorial y soporte
diagnóstico, sensibilización y comunicación del riesgo y las medidas de control de infecciones y
bioseguridad en los servicios de salud (Llerena
& Sánchez Narvaez, 2020).
A la
deficitaria gestión municipal frente a la emergencia generada por la pandemia
del COVID 19 que ha provocado que amplios sectores poblacionales no hayan sido
atendidos por los programas sociales o subsidios, hay que añadir el hecho de
que el último censo del 2017 se efectuó deficientemente con graves
cuestionamientos a su ejecución y, por consiguiente, a sus resultados que no han podido constituirse un
marco de referencia orientador y verdaderamente funcional para implementar
políticas públicas de emergencia (Consejera
Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, 2020).
Resumiendo, la emergencia multisectorial generada por la pandemia del COVID-19,
ha evidenciado las graves deficiencias en la gestión de los servicios
municipales locales y en los de salud pública evidenciando la necesidad de una
articulación del Ministerio de Salud con los diferentes organismos que componen
los servicios sanitarios en el Perú.
Complementariamente,
ha puesto de manifiesto la urgencia de una articulación de la investigación con
el desarrollo de nuevas tecnologías médicas, una actualización de la
legislación laboral y el sector productivo del país que contemple emergencias
como ésta, y la debilidad estructural de la gestión de las autoridades
regionales y locales en su tarea de abordar la emergencia nacional convocada
por el COVID 19, la necesidad impostergable de estructurar y consolidar las
cadena de apoyo técnico y humanitario para afrontar la emergencia sanitaria, el
desarrollo de nuevas y actualizadas modalidades de prevención, vigilancia,
solidaridad y control local. Esto, naturalmente implica, el cuestionamiento a
sistemas que en la práctica han devenido en obsoletos. La crisis médica, a
medida que se ha agravado ha devenido en una crisis social, provocando reclamos
de amplios sectores de la ciudadanía sobre la necesidad urgente de un cambio
social, político, económico, cultural y organizacional (Cámara de Comercio de Lima, 2021).
Es un hecho
que el gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales se han mostrado
hasta ahora incapaces de gestionar la crisis, recurriendo al camino
inmediatista de tratar de afrontarla con mecanismos de bonos y subsidios; que,
en muchos casos, por deficiencias organizativas y administrativas, han
complicado la situación en vez de mejorarla (Mállap
Rivera, 2013). La experiencia trágica del COVID 19 ha demostrado la
necesidad de actualizar y profundizar los sistemas de gestión en base a datos
reales y actualizados, sustentados en estudios serios sobre la realidad
socioeconómica e interculturalidad de nuestras poblaciones, todo lo cual
implica que el personal administrativo y de línea de los gobiernos regionales y
locales, el cual debe ser capacitado permanentemente con el fin de estimular el
desarrollo de las competencias necesarios que la situación amerita.
Bajo este
panorama, el estudio tuvo como objetivo determinar si los gobiernos locales de
la zona de Lima Metropolitana responden adecuadamente a los actuales desafíos
del desarrollo local y, particularmente, frente a las situaciones de grave
riesgo para la salud poblacional ante la vigente pandemia.
2. Materiales y métodos
Se aplicó una
investigación descriptiva – correlacional, bajo un enfoque cuantitativo de
corte transversal. Asimismo, se empleó el procedimiento hipotético-deductivo,
siendo la unidad de observación abogados en temas municipales y estudiantes de
la Maestría y Doctorado de la Escuela de Posgrado de la Universidad Federico
Villarreal.
La población
estuvo conformada por la totalidad de abogados en temas municipales y
estudiantes de la Maestría y Doctorado de la Escuela de Posgrado de la
Universidad Federico Villarreal. Considerando que la población era muy amplia,
se aplicó un muestreo no probabilístico intencional, obteniendo 50
profesionales.
En cuanto a la
técnica de recogida de datos se empleó la encuesta y como instrumentos se
utilizaron dos cuestionarios de tipo de respuesta Likert elaborados expresamente
para evaluar las variables consideradas en el estudio. Los cuestionarios
versaron sobre las variables consideradas en el presente estudio. Estos antes
de ser aplicados fueron sometidos -mediante una previa prueba piloto- a
estudios de validez y confiabilidad, resultando consistentes para su
aplicabilidad.
Los datos
fueron analizados e interpretados basándose en la contrastación de las
hipótesis planteadas con los hallazgos del procesamiento estadístico. Asimismo,
se elaborarán los gráficos respectivos y los análisis correspondientes. Las
hipótesis se consideraron comprobadas si las correlaciones obtenidas fueron
positivas y significativas a un nivel de p: 0.05.
3. Resultados
De los encuestados, el
28.56% fueron del género masculino y 22.44% femenino. Por otra parte, se
apreció que el grupo minoritario correspondió a aquellas personas con rango de
edad 46 - 60 años (16%), en cambio, el grupo mayoritario entre el rango de edad
18 - 29 años (48%).
De acuerdo a
las opiniones consolidadas sobre la Gestión de Gobierno Local, el 58% de los
encuestados manifestaron que la gestión es muy deficiente (Figura 1-A).
Respecto a la Gestión de los Desafíos del Desarrollo Local, el 54% indicaron
que la gestión de los gobiernos locales es muy deficiente (Figura 1-B). Asimismo,
según las opiniones sobre la Gestión de los Riesgos para la Salud Pública,
prevaleció una gestión muy deficiente 64% (Figura 1-C).
Figura
1. Opiniones sobre A) Gestión de los Gobierno Locales, B) Gestión
de los Desafíos del Desarrollo Local y C) Gestión de los Riesgos para la Salud
Pública. 
Para responder
a la hipótesis planteada: “La actual gestión municipal de los gobiernos locales
de la zona de Lima Metropolitana no se relaciona de manera directa ni
significativa con los actuales desafíos del desarrollo local ni con las situaciones
de grave riesgo para la salud poblacional, por consiguiente, deben
implementarse alternativas técnico-políticas y administrativas para optimizar
la mencionada gestión”. Primero, se encontró la distribución de los datos que,
según Kolmogorov, resultó no normal; así, se aplicó la prueba estadística de
Correlación de Spearman.
En la Tabla 1,
se evidencia una correlación de 0.13 lo que constata que no existe relación
directa ni significativa entre ambas las variables Gestión de Gobierno Locales
y Desarrollo Local y Grave Riesgo de Salud Pública.
Tabla
1. Correlaciones
entre las variables
|
|
Gestión Gobiernos Locales
|
Desarrollo Local y Grave Riesgo Salud Pública
|
|
Rho de Spearman
|
Gestión
Gobiernos Locales
|
Coeficiente de
correlación
|
1.000
|
0.131
|
|
Sig.
(bilateral)
|
|
0.366
|
|
N
|
50
|
50
|
|
Desarrollo
Local y Grave Riesgo Salud Pública
|
Coeficiente de
correlación
|
0.131
|
1.000
|
|
Sig.
(bilateral)
|
0.366
|
|
|
N
|
50
|
50
|
4. Discusión
Antes que nada, debemos
precisar que los gobiernos locales, por su cercanía a los ciudadanos, deben
realizar una gestión eficaz y eficiente que los legitime ante los ciudadanos.
La moderna democracia no implica sólo una esporádica participación en las elecciones
a través de la votación, supone, sobre todo, una participación activa en los
procesos deliberativos, en las acciones de implementación y en la evaluación de
la gestión y de las políticas realizadas por los gobiernos locales. Esto
requiere de nuevas formas de gestión municipal que deben ser evaluadas con
nuevos procedimientos. La gente ya está desengañada de los municipios que
gastan mucho y prestan servicios muy reducidos, situaciones sobre las que los
usuarios no tienen ningún control (Roque Lima, 2015).
Últimamente ha
crecido el interés por conocer las opiniones y actitudes de los ciudadanos
sobre el manejo de los gobiernos locales, las políticas y los servicios
públicos que estos ofrecen. Son las municipalidades las que tienen mayor
cercanía con los ciudadanos, y, en consecuencia, son las que más directamente
captan sus tendencias y exigencias en la prestación de los servicios, en
calidad y cantidad. Evaluar la calidad y eficiencia con la que trabajan las
municipalidades requiere del análisis e interpretación de los resultados de
gestión utilizando diversos indicadores, tanto cualitativos como cuantitativos,
según Roque Lima (2015).
La intensidad
de la diseminación y las respuestas frente al COVID-19 en Latinoamérica son
diversas y evolucionan rápidamente. La experiencia ha demostrado que la
incidencia del virus se incrementa en las zonas urbanas, por lo que es lógico
esperar que los estragos del virus se den con mayor frecuencia en localidades
urbanas y pobres. En estas zonas, la capacidad de respuesta sanitaria es más
reducida y lenta. La situación actual es tan grave que está obligando a los
expertos a replantear la relación entre Estados, territorios e individuos, así
como entre lo global, lo nacional y lo local. La pandemia está obligando a
revisar la forma como se configuran las relaciones entre los distintos niveles
de gobierno. En este contexto, los gobiernos locales han reaccionado ante la
pandemia forzando el uso de sus facultades y presionando al gobierno central
para proteger a su población, por la sencilla razón de que no disponen de las
atribuciones legales necesarias ni de la capacidad de gasto necesarias (Fernández et al., 2020).
Los resultados
del cuestionario aplicado en la presente investigación revelan un pobrísimo
desempeño de los gobiernos locales ante la emergencia sanitaria desencadenada
por el COVID 19. Los municipios locales debieron constituir la primera línea de
defensa del sistema de salud pública. Esta situación se ha visto agravada por
las ya conocidas deficiencias estructurales del sistema de salud peruano
(escasez de recursos, desorganización administrativa, escasa capacidad de
gestión, improvisación, et.) a lo que habría que agregar la falta de acceso a
los servicios esenciales (agua, desagüe, vivienda, luz, recojo de desechos) de
amplios sectores de la población, limitaciones que impiden una respuesta
eficaz, eficiente e integral a la pandemia.
La desigualdad
existente en muchos ámbitos del país y la limitada y caótica respuesta a la
pandemia se unen en una interacción negativa mutua. Por tanto, los más
afectados por la pandemia han sido los más pobres. Esto explica por qué los
altos niveles de contagio se han ubicado en los grandes distritos populares,
por sus altos niveles de desnutrición y por la informalidad de su actividad laboral
(ambulantes). Por tanto, los municipios están pagando las consecuencias de no
disponer de un sistema de salud pública eficiente y, sino por el contrario,
contar con un sistema sanitario colapsado, falto de infraestructura, carente de
suministros médicos y capacidad técnica, lo que, sumado a la ausencia de
servicios básicos, ha determinado que la pandemia rebase largamente la
capacidad de respuesta de por sí escasa a nivel municipal.
Hay que
puntualizar que las primeras medidas dispuestas por las municipalidades
distritales resultaron tardías e insuficientes, a pesar que, por Resolución
Ministerial N° 546-2011/Minsa, a las municipalidades les compete la supervisión
del primer nivel de atención de salud, que comprende, entre otras
responsabilidades, las postas médicas y los centros de salud, del distrito.
Lamentablemente, los gobiernos locales no han respondido con eficacia y
eficiencia, a los retos planteados por la reciente pandemia. Esta situación evidenció
la notable incapacidad municipal para asumir funciones y responsabilidades en
el campo del desarrollo local: específicamente en las situaciones de grave
riesgo para la salud poblacional.
Los hallazgos
de la presente investigación son coincidentes con el estudio de Briceño Vega, (2016), quien analizó la gestión
municipal y su relación con la calidad del servicio público encontrando que la
gestión municipal influye en forma directa en la calidad del servicio público
municipal. Este resultado concuerda
también con los estudios de Álvarez Sanchéz
(1969) sobre la eficiencia en la gestión municipal encontrando, el autor
manifiesta que las municipalidades tienen una estrategia de recursos humanos
deficiente que no favorece la eficiencia de la gestión municipal, que no se
efectúan en forma regular las evaluaciones del desempeño de los trabajadores
municipales, ni se aplican programas de capacitación acorde con las necesidades
identificadas, ni hacen uso eficiente ni constante de los recursos tecnológicos
disponibles para optimizar sus procesos de gestión y de comunicación con la
comunidad.
Por otra
parte, nuestra investigación también coincide con los resultados de Patroni Bazalar et al. (2014), quienes
investigaron la calidad de los servicios públicos y su repercusión en la
calidad de la administración municipal. Concluyeron que cuando se gestiona un
servicio ante las oficinas administrativas de una entidad municipal, el
solicitante se encuentra con serias deficiencias en el trato a los usuarios,
junto con graves problemas de seguridad ciudadana que perturban el
funcionamiento municipal óptimo. La pobre respuesta del sistema municipal local
ante las nuevas condiciones generadas por la pandemia puede ser enriquecida por
los estudios de una serie de entidades que, utilizando estudios de campo, han
aportado valiosas recomendaciones.
En este
sentido, los recientes informes de la Defensoría del Pueblo (Llerena & Sánchez Narvaez, 2020) dan
cuenta de la escasa capacidad de gestión de los Gobiernos Regionales y Locales
ante la crisis. La Defensoría ha desarrollado informes localizados sobre la
situación y avance de las acciones en algunas regiones, puntualizando los
principales problemas para hacer frente a la crisis y los mecanismos más
efectivos que se han utilizado (distribución de canastas de productos básicos
para ayudar a familias en situación de vulnerabilidad, empadronamientos, apoyo
estatal coordinado, etc. Al respecto la Contraloría General ha reseñado sobre
deficiencias en el desempeño de los municipios en esta distribución (retrasos
en la adquisición y distribución de los productos; falta o deficientes padrones
de beneficiarios, escasa focalización de las familias vulnerables. Estas
observaciones deben ser tenidas en cuenta por los municipios para introducir
las mejoras y correctivos del caso.
El Ministerio
Público está investigando las posibles responsabilidades en las deficientes
condiciones de los centros médicos básicos, la escasez de insumos, el
inadecuado manejo de los protocolos y planes de contingencia ejecutados para
enfrentar el virus del COVID-19, acciones que son competencia de los gobiernos
regionales y locales. De todo esto se deduce la necesidad de fortalecer la
gestión municipal. A esta clamorosa situación hay que agregar que el último
censo nacional (2017) se efectuó deficientemente por lo que sus resultados no
han podido utilizarse como un marco de referencia válido para implementar
políticas públicas de emergencia sanitaria (Llerena
& Sánchez Narvaez, 2020).
Desde que
apareció el COVID 19, los países han optado por una de dos opciones para
enfrentarlo: la primera fue no aceptar la gravedad de la epidemia y continuar
con sus actividades, dado que la epidemia se alinearía, tendrá un aumente hasta
un cierto pico y luego habrá una disminución con un nivel bajo; y la segunda
opción era operar con mucha energía bajo el modelo estadístico llamado
"aplanamiento de curvas", es decir, para evitar un crecimiento
excesivo de la curva ascendente. El Perú adoptó la segunda opción asumiendo
medidas drásticas: declaración de “Estado de Emergencia”, el aislamiento social
por un determinado tiempo, suspensión de las actividades económicas,
restricción de los desplazamientos físicos, medidas que, por diversas razones
sociales, económicas, culturales y antropológicos no se acataron con los
resultados que estamos padeciendo en lo económico y sanitario. De lo reseñado
se deriva la necesidad de revisar las funciones y responsabilidades de los
gobiernos locales en el área de la protección y promoción de la salud comunitaria,
con miras a optimizar su desempeño para lo cual consideramos factible
incorporar las alternativas técnico-políticas y administrativas planteadas al
respecto por el Acuerdo Nacional (2002) y
el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
[CEPLAN] (2021).
5. Conclusiones
Según los resultados, se
concluye que la actual gestión municipal de los gobiernos locales de la zona de
Lima Metropolitana, no se relaciona de manera directa ni significativa con los
actuales desafíos del desarrollo local ni con las situaciones de grave riesgo
para la salud poblacional. Esto significa que los gobiernos locales de Lima
Metropolitana no se ocupan ni enfrentan los actuales desafíos del desarrollo
local ni con las situaciones de grave riesgo para la salud poblacional. La
bajísima correlación encontrada significa que la actual gestión municipal de
los gobiernos locales de la zona de Lima Metropolitana no se relaciona de
manera directa ni significativa con los actuales desafíos del desarrollo local
ni con las situaciones de grave riesgo para la salud poblacional.
Asimismo, la
gestión municipal de la mayoría de gobiernos locales de Lima Metropolitana
debido a sus limitaciones, errores y negligencias no han permitido que el
municipio presente buenos resultados ante la población, no han logrado
desarrollar y aplicar un proceso sistémico, flexible e integral para el
cumplimiento de sus objetivos institucionales y, de esta manera, satisfacer las
necesidades y expectativas de los ciudadanos. En un panorama que debiera
caracterizarse por la gestión por resultados los organismos municipales no han
logrado alcanzar una dirección eficiente, integrada y efectiva que garantice su
óptimo desempeño en los procesos orientados a afrontar los desafíos del
desarrollo local ni ante las situaciones de grave riesgo para la salud pública,
debiendo en consecuencia implementarse alternativas técnico-políticas y
administrativas para optimizar la mencionada gestión.
Uno de los
factores responsables de esta situación ha sido la falta de preparación,
desconocimiento, inexperiencia y predominio de intereses personales de los
funcionarios municipales encargados de la gestión. La gestión municipal en
materia de ejecución presupuestal ha sido altamente deficiente, sobre todo con
las asignaciones de recursos materiales y económicos otorgadas por el Gobierno
Central para afrontar la emergencia sanitaria, incurriendo en muchos casos en
negligencias dolosas que actualmente son objeto de investigación por el
Ministerio Público.
Además, los
municipios locales han evidenciado una clamorosa deficiencia en materia de
recursos humanos. El personal administrativo, técnico y operativo, no ha sido
seleccionado ni capacitado adecuadamente para afrontar la crisis sanitaria
disponiéndose en consecuencia de un grupo humano sin experiencia ni
calificación, con bajísimo nivel remunerativo, que en parte explica, pero no
justifica los altos niveles de corrupción detectados. Los montos asignados en
materia de salud pública son mínimos, circunstancia que se agrava por la baja
capacidad de gasto de los municipios locales. La deficitaria situación
encontrada en la administración de las municipalidades locales requiere de una
urgente reorganización funcional, presupuestaria y legal que, partiendo su
realidad concreta establezca normativamente la actualización y adecuación de su
estructura administrativa y legal, para que se encuentre en condiciones de
afrontar eficaz y eficientemente los retos del desarrollo local y los nuevos
riesgos para la salud poblacional creados por la pandemia.
El estudio
desarrollo permite recomendar la propuesta de estudios que planteen un nuevo
modelo de estructura administrativa para la organización municipal local,
pretende, por un lado, poner a esta organización en condiciones de afrontar de
manera eficaz y eficiente a los retos para el desarrollo local y para gestionar
las situaciones de crisis sanitaria generada por la pandemia del COVID 19, por
otro lado, para el mediano y largo plazo, esta propuesta pretende sentar las
bases para lograr el desarrollo sostenible y productivo con un enfoque
territorial, donde todos los integrantes sociales y agentes productivos
establezcan una visión compartida del desarrollo local, a través de la cual, se
pueda lograr un pacto social en torno al desarrollo económico local, desarrollo
ambiental, desarrollo humano y desarrollo social e institucional.
La reforma de
la institución municipal debe ser abordada a través de dos enfoques: una
reforma interna y otra reforma externa. La reforma municipal interna, implica
una transformación de su estructura organizativa, sus funciones, sus
atribuciones, sus competencias, sus responsabilidades y la forma como
administra su presupuesto. Estas reformas deben ser estables y permanentes lo
que garantizará su estabilidad jurídica a lo largo del tiempo.
Concordantemente, se tendrá que incidir en el diseño de instrumentos jurídicos
en función a la realidad específica de cada municipio, a fin de que éstos
respondan a las necesidades propias de la zona, lo cual generará cambios
concretos y permanente, debido a que se han adecuado los servicios municipales
a las necesidades que requiere la comunidad.
Referencias
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PARA EL BIENESTAR DE LAS PERSONAS (Página web). https://www.acuerdonacional.pe/2021/09/encuentro-regional-ica-dialogo-y-consensos-para-el-bienestar-de-las-personas/
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Revista Nacional de Administración, 3(2), 49-76. https://doi.org/10.22458/rna.v3i2.523
Briceño Vega, Y. (2016). Gestión municipal y calidad del servicio público
en la municipalidad distrital de Chugay, año 2016 [Universidad Nacional de
Trujillo]. http://dspace.unitru.edu.pe/handle/UNITRU/8527
Cámara de Comercio de Lima. (2021). Resumen de normas legales (Informe). https://lacamara.pe/tag/coronavirus/?print=print-search
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Internacionales. (2020). Seguimiento a las medidas adoptadas por el gobierno
colombiano, durante el estado de emergencia a causa de la pandemia del
covid-19, de acuerdo a los lineamientos de los organismos internacionales para
incorporar la perspectiva de derechos humanos. En Informe y Recomendaciones
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Fernández, I., Yáñez, R., Castillo, D., García, D., & Albacete, M.
(2020). Análisis de coyuntura covid-19 en américa latina. Centro
Latinoamericano para el Desarrollo Rural. https://www.rimisp.org/wp-content/uploads/2020/04/01-Covid-19-Gobiernos-locales-intro.pdf
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Mállap Rivera, J. (2013). Comentarios al
Régimen Normativo Municipal. Gaceta Juridica. https://idoc.pub/documents/idocpub-eljq127mzv41
Patroni Bazalar, M. A., Luna Neyra, M. Á., Peña Canga, H. E., &
Valenzuela Narváez, D. A. O. (2014). La calidad de los servicios públicos y su
incidencia en la administración de la municipalidad provincial Huaura - Huacho.
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Roque Lima, R. (2015). Gestión municipal y su incidencia en la
satisfacción de la población del distrito de Jauja 2014 [Universidad Nacional
del Centro del Perú]. http://hdl.handle.net/20.500.12894/3003
Financiamiento
Ninguno.
Conflicto de
intereses
El
artículo no presenta conflicto de intereses.
Contribución de autores
Nieto-Serpa,
Albino: Investigador y redactor del presente artículo.
0000-0002-8270-783X]1